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    刘尚希:这四大激励到位了,中国税收制度将是创新友好型的


    2017-02-08 14:37:00 | 来源:中国财经报 | 编辑:

        从创新驱动发展的内在要求出发,系统构建创新友好型的税收制度,是税制改革的重要方向和目标。
        创新是关联性的,因而是整体性的。比如研发一个新产品,往往需要新材料来支撑;要实现大规模生产,则需要新工艺;形成新工艺,需要新技术;而新技术的突破,需要新的科学理论;新的科学理论,却需要具有独创思维的人才;培养创新性人才,需要新的教育模式,如此等等,这个创新链条没有尽头,是一个没有边界的立体网状结构,包括自然科学和社会科学。建设世界科技强国,构建中国特色哲学社会科学,需要建设国家创新体系,这个创新体系不是某一领域,而是涉及到政府、市场、社会的方方面面。显然,如果用靶向思维来推动税收制度改革,则无从下手。在这种情况下,决策者很可能就会基于点、线、面来出台一些税收政策,以体现税收对创新的激励作用。这样的激励政策效果极其有限。
        既然创新是整体性的,那么,税收制度改革就应从整体来设定其路径,并确定其改革导向。至少应考虑四个维度:一是整体税负水平。合理的宏观税负是各类创新得以萌发的重要条件,因为沉重的税负会抑制创新。二是公平税负,促进公平竞争。这是推动企业创新、激发市场创新功能的基本条件。不平等的竞争,会全面压抑市场创新活动。三是基于创新行为的税收制度构建。创新的结果是不可预料的,其不确定性特点要求税收制度的激励设计应当以创新行为为基准。四是有利于人力资本积累的税收制度改革。人力资本是创新的社会基础,丰富的不同层次的人力资本,是支撑国家创新体系的必备条件。
        也可以说,上述四个维度是税收制度从整体上激励创新的四个基本条件,缺一都可能产生公共风险:抑制创新。推动税收制度改革,解除创新抑制,应从上述四个维度入手,为创新提供必要的税收条件,形成由四个维度构成的一体化的激励机制。
        分配激励:保持合理的宏观税负水平
        宏观税负水平反映出国民收入宏观分配状况,关系到企业、居民的可支配收入以及社会对税收制度的评价。一个相对稳定而合理的宏观税负水平,是激励创新的基石。
        何为合理的宏观税负水平,是一个颇具争议性的话题,没有一个放之四海而皆准的结论,取决于多种条件的组合。因为创新既有微观问题,如企业研发,又有宏观问题,如科学、教育、卫生等关系到一个国家的整体创新能力,所以,必须整体考虑,综合权衡。
        宏观税负的高与低,这是一个统计知识题,可观测;而宏观税负的轻与重,这是一个社会知识题,难以直接观测。这是在性质上不同的两个问题,但对创新都有影响。前者影响创新的条件,后者影响创新的动机。宏观税负作为宏观分配的结果,直接关系到政府、企业和居民之间的收入分配格局,影响“能不能”创新。当宏观分配过度向政府倾斜时,企业财力有限,会抑制创新。反过来,宏观分配过度向企业、居民倾斜,财政举步维艰,科学、教育、卫生发展受限,各项改革难以推进,也会抑制创新。在统计学意义上,宏观税负有一个适度的问题。
        在社会学意义上,宏观税负的轻与重直接影响创新动机。企业、居民的创新动机与“值不值”有内在关系。这与纳税人的身份设定有关:是“经济人”还是“社会人”。如果身份设定偏向经济人,纳税就会普遍地与“权利”损害联系在一起,很容易形成一种社会“逆反心理”,哪怕交一点点税,也会觉得税负重,那么,创新就被抑制。反过来,若是纳税人身份设定偏向社会人,纳税普遍地与应尽“义务”关联在一起,即使税负较高,企业、居民就会当作一种必要的成本来消化,会努力创新。例如北欧国家,典型的高税负,GDP近一半政府拿走了,但这些国家的创新在世界上也很突出。这是值得深入思考的一种现象。
        再把时间因素考虑进来,合理的宏观税负水平还有一个稳定性与变化性的问题。从作为一个结果来看,宏观税负水平稳定与否取决于多种因素。从作为宏观环境来看,宏观税负主要决定于税收制度。加上时间维度,合理的宏观税负水平还应当是稳定的,可预期的。这样,企业、创业者、投资者都能获得一个稳定的税收环境,有利于稳定创新行为。
        宏观税负的高与低、轻与重、稳与变都会从不同角度影响创新,这对税收制度改革提出了新要求,比起静态的单一经济学思维理解的税收制度是不同的。是基于某一个方面的创新,如企业的研发,还是从国家创新体系来考虑,税收制度改革会有不同的设想和路径。从当前阶段和条件来看,落实“税收法定”原则,健全税收民意表达机制,是形成宏观分配激励必不可少的。
        市场激励:构建促进公平竞争的税收制度
        首先,从税收收入制度看,要紧随产业组织形态的变化完善税收制度。网络化创新模式催生创新治理变革,以组织为单位的研发活动已成为创新的主要组织形态。鼓励集合企业、大学、研究机构、金融机构等的组织优势,发挥创新集群效应,是发达国家创新税收政策的有机组成部分。公共研发平台、孵化器、风险投资、产权交易机构、市场中介、技术标准和规范等,都是创新主体的具体组成部分,要形成有利于专业化分工和新型创新平台发展的税收制度。再如,电子商务、数字金融、共享经济等模式不断涌现,对这些新业态不征税并不会激励创新,而是要通过征税营造公平和中性的税收环境,这恰恰是保护创新的举措。
        再次,从税收征管制度整体看,要以有效征管和良好纳税服务形成公平规范的税收环境。征管制度作为基础制度,其对宏观创新环境的影响体现在多个方面。良好的征管有利于依法组织财政收入,培育公平、公正、公开、透明的市场环境,营造有利于创新发展的机制体制,确保税收功能的实现,是增强各类市场主体创新动力的前提和基础。如果过头税、偷逃税盛行,再好的税制也发挥不了作用,企业的公平竞争也无从谈起。当前应充分运用大数据治理税收的优势,发挥税收征管作为基础制度的技术支撑、信息保障和监督引领作用。
        最后,从税收收入制度和税收征管制度改革整体考虑两者的适应性程度。税收收入制度的复杂程度决定了税收征管的难度,而税收征管能力反过来限定了税种及其模式的选择。在新时期税制改革中,应统筹实现税收收入制度和税收征管制度的相互适应、相互协调,避免“单边改革”而降低税制改革的整体有效性。
        行为激励:基于创新行为的税收制度改革
        无论是税收优惠还是财政补贴,目的都是通过分担创新主体的创新风险以促进其创新活力,进而提升经济社会发展内在创新驱动能力。当前税收激励的着力点主要在于:
        第一,企业自主研发的税收激励。诸如研发费用税前抵扣、加计扣除、加速折旧、设备投资税收抵扣等税收激励直接降低了企业税负负担,使企业投资于不确定性较强的研发创新项目的动机增强。基于研发创新的累积性,税收优惠可以有效激励企业更多地从事基础性研发活动,从而提高企业自主研发和创新的潜在实力。第二,强化产学研合作的税收激励。如对国家实验室、大学科技园等提供给孵化企业的特定研发或孵化服务给予税收优惠。第三,支撑新兴产业发展的税收激励。运用税收政策扶持高技术企业和战略性新兴产业发展是具体手段之一。第四,支撑创业和中小企业创新的税收激励。包括对创业企业、创投企业、中小企业的税收减免和扶持等。第五,促进专利和技术转移的税收激励。如越来越多的国家采用专门的针对专利和技术转移的制度设计,对企业和自然人的专利和技术转让收入给予所得税和流转税方面的优惠。第六,增加研发人力的税收激励。如从应纳税额中直接扣除研发人员的工资税和社会保险额;直接降低个人所得税税率,降低个人所得税基数;允许个人或企业给予研发类基金的捐赠税前抵扣;等等。
        但基于企业或个人创新行为的多样性和不确定性,上述做法存在着众多不尽现实的隐含假定,假定政府可以充分掌握各种信息,假定行为人会知晓并运用这些政策,基于理想化假设的政策设计往往会造成政策效果大打折扣甚至失效。因此,有必要深入把握各类创新行为的特征、条件、行为策略、风险差异等,从行为主义出发,基于创新行为来进行制度设计,推动形成创新友好型的税收制度,并把以临时政策形式出台的税收激励尽可能纳入到税收制度之中。
        基于创新行为的激励,不分行业、企业和规模,只要有创新行为就可以得到法定的税式补贴。这与临时性的税收优惠政策是截然不同的。一是法定的,事先嵌入到税法当中,形成一种新型的税收制度。对于创新主体来说,不是政府给的优惠,不需要审批,不需要找关系,对号入座,自然享有,创新主体编制税式补贴预算,接受监管。二是永久性的,期限决定于税法修订,不同于部门政策确定的优惠政策期限,可预期性强。三是自主性的,是否能得到税式补贴取决于创新行为,而不是取决于政府部门的事先认定手续。只要有创新行为,企业就可以申报税式补贴。政府的监管是事中事后的,只看有无创新行为,即使创新失败了,也认。如果作假,则予以严惩。
        社会激励:形成有利于人力资本积累的税收制度
        人力资本是全社会创新发展的基础。创新驱动发展需遵循“以人为本”的原则,即把人的素质和能力提升置于基础性地位。企业、家庭(个人)和社会是人力资本积累主体,税收制度要有利于全社会各类主体积累人力资本。
        完善促进企业积累人力资本的税收激励。如通过减少企业研发人力成本,激励企业增加研发人员的数量,激发研发热情和企业家精神。针对企业员工培训、教育,给予税式补贴,激励企业积累人力资本。
        完善促进个人积累人力资本的税收激励。随着针对自然人的征税范围扩大,自然人税收比重上升,迫切需要考虑个人积累人力资本的税式补贴,并纳入到针对自然人的税法之中。
        完善促进社会积累人力资本的税收激励。教育、培训、医疗服务都是积累人力资本的主要途径,除了政府加大投入外,可通过税式补贴来激励各种社会组织加快人力资本积累。针对社会大众的营利性的、非营利性的教育机构、医疗服务机构都应当获得税式补贴,只是程度不同。对于非营利性的,应当永久性免税。
        从创新驱动发展的内在要求出发,系统构建创新友好型的税收制度,是税制改革的重要方向和目标。当前创新税收激励多基于政策性优惠,临时性、被动性、特惠性的税收激励政策多,而法定性、开放性、普惠性和主动性的制度激励少,其效果有限。基于“税收环境论”蕴含的整体性思维和创新驱动发展战略的长期性,税制改革要有新理念,少搞短期性、补丁式的优惠政策,以税收法定和创新宏观环境优化为出发点,以税收收入制度和税收征管制度的相互适应和协调为着眼点,将创新理念真正融入到现代税收制度建设中去。


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