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    白彦锋:加强自然人税收征管 完善国家治理体系


    2016-09-09 13:39:00 | 来源:中国经济时报 | 编辑:

        我国针对自然人的税收征管如果不能与时俱进,不仅将使得政府的财政收入稳定性和充沛性受到威胁,也将损及纳税人之间的税负公平;税负分配失衡,将进一步加剧贫富差距,进而使政府部门的税收征管陷入困境。现阶段完善自然人税收征管,对于实现国家的长治久安都具有深远的重要意义。
        全面营改增试点改革:我国现代税收制度的“助产士”
        增值税是我国现行税制中的第一大税种,2015年国内增值税占全国税收收入的24.91%;营业税原是我国地方税制中的第一大税种,2015年营业税占全国税收收入的15.46%、占地方本级一般公共预算收入的23.3%。2016年5月1日全面营改增试点的启动,这一我国1994年分税制改革以来最大的“税制变局”势必将重塑我国地方税制乃至现代税制的“大格局”,一方面倒逼地方财政收入体系的完善;另一方面助推我国税制从以企业税 (或者称为 “法人税”)为主向法人税与自然人税、直接税与间接税并重的现代税制乃至现代财政制度转变。
        全面营改增,一方面简化了税制,另一方面也在倒逼地方财政体制向着 “自然人税费征收”的“硬骨头”前进。从这种意义上讲,全面营改增这一“大变局”势必将成为重塑地方财政体制的“催化剂”;而补齐了自然人课税这一短板,也将使得我国现代财政制度“雏形初现”。从这种意义上讲,全面营改增改革试点的全面推开,可以看做是我国现代税制乃至现代财政制度的 “助产士”。
        这样一来,全面营改增试点,税收征管法、个人所得税法、房地产税法等“三法修订”,同时2015年底《深化国税、地税征管体制改革方案》(中办发〔2015〕56号)所确立的“国地税合作而不合并”的基本原则,都要求国地税特别是地税部门将加强自然人税收征管提上议事日程。
        同时,近年来我国人均GDP不断攀升,2015年超过7000美金,已经步入中高收入国家行列;改革开放以来居民增量收入的不断“堆积”意味着居民“存量”财富也在变得日益丰厚。而随着国际交往的日益频繁,外籍自然人从中国获取收入的机会和金额都在不断增加,这意味着我国自然人税源在变得不断充裕,标志着我国加强自然人税收征管的基础和前提在逐渐具备。进一步来讲,我国居民纳税人国内外频繁流动、国内外资产的全球配置也提高了国家税收征管的难度,这对我国自然人税收征管提出了严峻的挑战。也就是说,我国针对自然人的税收征管如果不能与时俱进,不仅将使得政府的财政收入稳定性和充沛性受到威胁,也将损及纳税人之间的税负公平;税负分配失衡,将进一步加剧贫富差距,进而使政府部门的税收征管陷入困境。总之,现阶段完善自然人税收征管,对于实现国家的长治久安都具有深远的重要意义。
        自然人税收征管:基本定位与基本原则
        (一)自然人税收征管:概念界定
        在法律上,自然人是与法人相对应的概念。我国企业所得税实质是法人所得税,个人所得税是自然人所得税。但是,个人所得税的征管范围不仅包括了“个人”,事实上还包括自然人性质的个人独资企业和个人合伙企业。总体来讲,自然人税收征管更多强调的是针对“个人”的税制构建。
        (二)自然人税收征管:基本定位
        第一,完善自然人税收征管,并不意味着要加重自然人税收负担。主观上来讲,现在强调完善自然人税收征管,并不意味着放松对企业税收的征管,也不意味着要加重自然人的税收负担。事实上,从税负转嫁和税收归宿的角度来看,政府汲取的财政收入,不论具体采取的是企业税还是个人税、亦或是税还是费,事实上最终都要由全体居民共同承担。现在谈加强自然人税收征管,只不过是要补齐我国自然人税收征管的短板,完善国家治理体系。
        第二,完善自然人税收征管,需要政府部门的相关公共服务与时俱进,这是自然人税收征管取得成功的基础和前提。加强自然人税收征管,还是根据与时俱进的原则,完善国家治理体系的需要。面对房地产租赁市场黑中介、二房东野蛮生长的市场乱象,有关部门不能视而不见,而应迎难而上,通过建立房地产租赁信息平台,对个人征收房地产租赁个人所得税的同时,为纳税人提供安全高效、透明规范的租赁双方信息。
        如果说1624年产生于荷兰的印花税“顺势而为”适应了商品经济发展的需要、满足了人们对政府维护市场经济秩序的需求,那么现在我国市场经济发展到了一个新的时间节点,对税制建设也提出了新的要求。在这种情况下,不仅可以补齐政府在现代市场经济条件下公共服务的 “短板”,而且政府课税的“合法性”民意基础也将得到增强。过去大家强调“以财行政,以政控财”是从财政自身治理的角度来谈的,被动应对的色彩更为浓厚:“税随政进,政因税稳”主动“补短板”的意味更为明显。
        第三,自然人税收征管近期是要 “起步”和“入轨”,而非“上位”。客观上来讲,就我国的财政支出结构来看,如果按照购买性支出和转移性支出的分类来看,我国财政支出目前仍然以购买性支出为主,主要用于基础设施和国有企业等方面。这样一来,尽管近年来我国财政支出直接面向居民个人的比重有所提高,但是仍然难以改变我国财政支出结构以购买性支出为主的基本局面。这样一来,纳税人如果不能直接感受到政府财政支出的“福利”,那么将成为制约自然人纳税积极性提高的重要因素。因此可以说,我国当前购买性支出为主的基本格局也不支撑我国税制重心向自然人转变。
        第四,地税部门应该成为完善自然人税收征管的“尖兵”。由于个人所得税、房地产税等自然人的主力税种与户籍、土地等要素之间密切相关,又同地方政府部门提供的公共服务密不可分,这样看来,地税部门在自然人税收征管上具有不可比拟的优势,也必将成为地税部门未来主要的工作重点,为此,地税部门也不应该陷入营改增之后“无米下锅”的窘境。
        (三)自然人税收征管:基本原则
        第一,不能简单沿用过于针对企业的以伟德国际稽查和税收检查等强制手段为主的税收征管模式。这是因为与企业不同,自然人是社会的基本构成单位,在构建针对自然人税收征管模式时,必须将维护社会基本稳定放在更加重要的地位。换句话说,税收取之于民、用之于民。如果说税收是政府的奶娘的话,那么纳税人就是税收的奶娘。税本不在,税源得不到涵养和维护,将直接对社会经济发展产生深远的负面影响。这样看来,我国现行《税收征管法》中缺乏直接针对居民个人的强制措施,并非无意疏忽,而是有意回避。当然,在我国当前《税收征管法》的修订当中,适当增加针对居民个人等自然人必要的税收征管强制措施,以作为威慑之用、不战而屈人之兵,也是非常有必要的。
        第二,如果说针对自然人税收征管“强制模式”不可取,那么应该以“柔性执法”为主。具体来讲,一是为了避免与纳税人之间的直接冲突,自然人税收征管应该以“前置管理”为主。也就是说,针对居民房产、车辆等财产交易,将事前完税作为其办理过户手续及相关证照的前提条件,通过部门共治来奠定国家治理体系根基,实现国地税、海关、工商、民政等之间的行政信息共享。这样可以实现让纳税人“送税上门”,使伟德国际机关变被动为主动。当然,需要注意的是,在我国当前的商事改革当中,不宜以简政放权为名,将完税这一纳税人基本义务的前提条件无底线地放松或取消。过去我国之所以取消自行车车船使用税,很大的原因也是自行车牌照制度的废除,使得自行车车船使用税的征收失去了“抓手”。
        二是可以借鉴国际经验,将自然人税收征管同信用体系建设有机结合起来。也就是说,与法人纳税人不同,法人纳税人与其股东等个人资产是相对分离的,而自然人纳税人在很大程度上是“人财合一”。这样,如果纳税人拒不履行纳税义务,可以通过限制其乘坐高铁、飞机头等舱等对付“失信老赖”的措施来治理。这些举措对于高收入、高净值的纳税人来说将是非常有效的。
        三是与法人纳税人的征管相比,针对自然人的税收征管需要更加强调便利纳税人,实现个性化税收征管。如通过手机APP等实现移动端便捷申报、国地税之间全国代征、全国通报;通过特快专递、短信、微信等手段向自然人纳税人“告知纳税”、纳税服务也将很有成效。也就是说,对于自然人等高流动性的税基而言,税收征管不应该是“画地为牢”,而是要构建针对自然人纳税人的全天候税收服务。由于个人所得税等税收收入各级政府之间都可能分享,为此,在自然人税收退税问题上,可以借鉴国际经验,退税部分抵减纳税人下年应纳税款,避免退税的巨额行政成本,避免退税在不同层级之间分担的繁琐计算。
        总而言之,针对自然人的税收征管,第一位应该是行政信息共享,前置管理,这应该成为政府部门为纳税人提供的公共服务体系中不可或缺的一部分。这应该看做是自然人税收征管的“地基部分”;第二位是个性化税收征管,这应当看做是自然人税收征管的“主体工程”;第三位即末位才是伟德国际稽查等强制税收征管措施,这只是自然人税收征管系统的“配套措施”。


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